文|听文

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编辑|大树

政策文种类型作为政府实施领导及管理的重要工具，能映射出科技人才投入政策的管辖力度，主要体现在政策的规范性/约束性、指导性/操作性的强弱方面 。

政策文种类型比较分析

依据对西南省域一九八五-二〇二〇年科技人才投入政策文种类型的统计，主要包括“条例”“办法”“规定”“意见”“细则”“方案”“决定”等文种。

依照规范性/约束性、指导性/操作性的强弱划分以下四类：

第一类为规范性/约束性强的法律及规范类，“条例”是通过省人大制定的法律化的地方性法规文件；

这类政策具备的法律效力最高、约束性强和时效性长的特点，例如《贵州省农业技术推广条例》等。

“规定”“决定”是地方政府制定的规章文件，具有较高的规范性及约束性，例如《关于推进农村科技进步的暂行规定》等 。

第二类为规范性/约束性较强的办法类，其政策的权威性相对“条例”偏低，主要包括办法及意见，例如《重庆市科学技术进步奖励办法》等。

第三类为规范性/约束性弱的实施细则类，政策权威性弱，但具体指导性/操作性强。

第四类为规范性/约束性较弱的具体方案类，政策的指导性/操作性较强，此类政策灵活度高。

（一）总体文种类型演进特征

通过对政策文种类型统计，西南省域科技人才投入政策主要以条例、办法、意见、方案、细则、规定等文种形式。

总体而言， 首先西南省域科技人才投入政策文种主要是办法文种最多，占比排名分别是云南省、重庆市、贵州省和四川省，占比最低的四川省为20.10% 。

其次占比较高的是办法、条例类文种。

文种特征偏向规范性和约束性，如条例、意见、规定、决定等占比超过50%。

在科技人才投入政策文种中，办法类政策文种是科技成果转化、财政资金投入和经费补助等措施；

意见类政策文种是企业技术进步、知识产权保护和人才队伍建设等实施建议；

条例类政策文种是针对科技人才投入政策系统性、长期性的法规性公文；

细则类政策文种是对具体事项的工作布置，这些文种类型较为丰富。

其中 以指导性文件为主，约束性和可操作性偏弱，科技人才投入政策条文落地困难，不利于提高科技人才的创新创造活力 。

（二）阶段性特征及影响因素

1.科技体制改革破冰阶段：

“条例”文种具有较强的法律效力、时效性和约束性，把政策文种类型中“条例”排首位，其余文种类型按数量降序排列 。

一九八五-一九九四年科技人才投入政策文种类型中“办法”数量最多。

在各省政策中占比最大，此阶段颁布条例的数量不多，“规定”“意见”等具体的实施措施或传达特定事项的文件数量较少。

说明该阶段国家虽然不断推进科技体制改革，但仍然处于基础阶段，其改革举措并未构成系统，各省颁布的文种类型少，颁布政策数量也相对较少。

2.科教融合驱动阶段：

一九九五-二〇〇一年科技人才投入政策文种类型“办法”数量最多，西南省域颁布“办法”类文种共计24项，远高于一九八五-一九九四年颁布的数量。

科技人才投入政策文种类型“条例”排名第二，“条例”的颁布能充分发扬民主、统一思想和凝聚共识 。

相比一九八五-一九九四年期间颁布的“条例”，此阶段颁布“条例”数量快速增加，广泛的覆盖面对各省科技人才投入政策奠定了制度化规范化的基础。

一千九百九十五-二〇〇一年期间西南省域颁布“意见”的项数从一九八五-一九九四期间的4项增加到21项，增长幅度最快。

一千九百九十六-“意见”文种对特定的科技人才事项具有针对性、灵活性和重要的参考性，对解决特定事项有重要意义。

此外，“规定”“决定”等文种类型数量相对较少，政策的内容多为倡导性、指导性和说明性文件。

3.人才强国驱动阶段：

二〇〇二-二〇一一年科技人才投入政策文种类型“办法”数量最多。

西南省域颁布“办法”类文种共计98项，远高于一九九五-二〇〇一年颁布的数量，数量是其3倍以上。

其中，重庆市颁布“办法”文种的数量接近该类文种的一半。

科技人才投入政策文种类型“条例”排名第二，相比一九九五-二〇〇一年期间颁布的“条例”。

各领域广泛的覆盖面对各省科技人才投入政策奠定了制度化规范化的基础，还在不断健全阶段 。

二〇〇二-二〇一一年期间西南省域颁布“意见”类文种的增长幅度较快。

此外，“决定”“规定”“细则”“方案”文种类型数量依然相对较少，增长幅度也较小。

此类政策的内容多为倡导性、指导性和说明性文件，主要还是对具体事项的规定。

4.创新引领驱动阶段：

二〇一二-二〇二〇年科技人才投入政策文种类型“办法”数量最多，西南省域颁布“办法”类文种共计138项，高于二〇〇二-二〇一一年颁布的数量。

其中，云南省、重庆市颁布“办法”文种的数量分别为47项、40项。

科技人才投入政策文种类型“意见”排名第二，从二〇〇二-二〇一一年期间40项增加到二〇一二-二〇二〇年间的98项，增加了两倍多 。

此阶段“意见”文种的迅速增加，取代了“条例”数量的排名。

是因为“意见”具有较强的针对性、参考性和灵活性，更多的是科技人才投入政策的执行或实施，高度规范性的“条例”反而较少。

此外，从高至低排列的“方案”“细则”“决定”“规定”文种类型数量依然相对较少。

此类政策的内容多为倡导性、指导性和说明性文件，对科技人才投入的操作性不强，颁布数量偏少。

（三）驱动力分析

政策文种可映射政策制定主体的管辖力度，其表征源于政策的规范性/指导性、约束性/可操作性；

通过对云南省、贵州省、四川省和重庆市科技人才投入政策文种的统计归类，将政策文种划分为三类，分别是规章制度类、计划规划类和政策执行类。

规章制度类是指规范工作、行为及活动的文种，主要包括条例、办法、规定、决定、细则等 。

其特点在内容上具有较高的规范性、执行上具有特定的强制性和程序上具有较强合法性；

计划规划类是行政机关为了完成一定时期的任务或特定目标而采取的计划及安排，主要包括规划、方案等，其特点是目标的前瞻性和操作的预想性；

政策执行类是某项政策的执行及任务分解，强调政策执行的具体化，其特点是过程的可操作性和目标的具体性 。

规章制度类政策具有较强的强制性，政策措施中很少或几乎没有自由裁量的余地，政府强制性政策文种驱动着政策颁布，四川省规章制度类占比较低。

计划规划类为了达到预期目标而设定的方案，具有一定的约束性，四川省计划规划类政策占比相对较高，政策执行类具有较强的操作执行性。

西南省域政策文种类型的驱动性因素中，云南省、贵州省和重庆市青睐规章制度类、政策执行类驱动力，四川省重视计划规划类驱动力。