在全面推进乡村振兴背景下，农村地区正通过加强村庄规划，促进生产生活提质升级，但有部分地区规划与农村发展脱节，出现“纸面化”“形式化”“模板化”等现象

合理规划乡村发展，需进一步明确主体责任，尊重地方传统文化，加强县域统筹引导，保障村民全过程参与

文 |《瞭望》新闻周刊记者

(资料图)

朱慧卿图/本刊

今年中央一号文件指出，扎实推进宜居宜业和美乡村建设，加强村庄规划建设。近日，《瞭望》新闻周刊记者在部分省份调研了解到，在全面推进乡村振兴背景下，农村地区正通过加强村庄规划，促进生产生活提质升级。

然而，也有少数地方规划与农村发展脱节，出现“纸面化”“形式化”“模板化”等现象。受访专家和干部建议，进一步明确主体责任，加强县域统筹引导，尊重地方传统文化，避免规划“一刀切”。

部分规划与农村发展脱节

记者走访了解到，一些地方村庄规划出现停留纸面、流于形式、趋于同质等现象。

——规划积极建设滞后，一些规划停留纸面。记者在西北某省一乡镇走访了解到，该县自然资源局委托相关机构为当地部分村庄编制完成了乡村规划，但不少被束之高阁。该县一乡镇党委书记说，全镇25个村中，有18个纳入了县城总体规划，然而目前来看，正在依据规划进行建设的村子只有7个，按照规划基本完成建设的村子还没有。中部某省自然资源部门提供的数据显示，目前，全省约有1.8万个村庄已形成规划成果，覆盖率达80%以上，预计今年实现全覆盖。而部分村干部反映，受限于各方面条件，不少规划内容还只停留在纸上，没能落实。

——预算过高落地困难，一些规划流于形式。记者走访西南地区某村，查看其规划文件了解到，村庄规划整体设计非常全面，但规划的建筑样式、外立面风格、排水排污等各项指标要求较高，造价偏高。该村村支书说，对于规划中的公共设施建设一项，计划近期财政投资超过145万元，社会投资超1347万元，居民收入和村集体收入都难以支撑相关建设规划。记者在西北某乡村了解到，该村规划中，建设项目列有2028年前需要实施的生态修复、村庄整治、基础设施、公共服务设施、产业发展等，总计需要投资近1500万元。该村村支书说：“对于我们这样的山村，如此一大笔资金投入不现实，规划中的这几个项目很难实现。”

——“千村一面”缺乏特色，一些规划趋于同质。仿古建筑一排排，墙面涂满农耕文化图……这是当下部分地区时兴的乡村美化模式。记者走访中部某省多个乡村了解到，其规划多出自同一所设计院，模式大同小异。此外，乡村规划设计方案、美丽乡村公园广场设计等规划模板在电商平台均有销售。目前，发展乡村旅游成为不少乡村规划的主要内容。部分基层干部向记者反映，围绕这一发展前景，文化长廊、农耕体验园、墙体彩绘、特色民宿、游乐设施等成为规划重点，在实际建设中出现高度同质化现象，缺乏具有本地本村特色的“文化基因”。

主体责任不明确村民缺乏参与感

记者调研了解到，乡村规划与农村发展实际脱节的背后，暴露出部分地区规划主体责任不明、缺乏调研论证等问题。

——部门“甩手了事”，村里“有心无力”。广西壮族自治区自然资源厅一名干部说，地方乡镇的党委政府应承担起乡村规划主要职责，但实际工作中“大部分乡镇充当甩手掌柜多，深度参与少”。一般情况下，开个召集会，或者直接把任务向委托的编制单位一交了之，最后做个版本出来。

规划编制过程中，各部门联动性不强。受访基层干部表示，乡村规划涵盖产业发展、建筑设计、人居环境、传统民俗等多个维度，需要多部门协调配合，单凭乡镇或村级难以召集相关部门，在咨询或征求意见中，一些部门基本上以“无意见”为主。

——缺乏调研沉淀，规划前瞻性连贯性不足。记者采访了解到，相关部门或机构在制定规划中，调研不够深入，缺乏实际有效论证，易就短期现象作长远打算，难以体现前瞻思路。东部一名从事县乡村振兴项目管理的干部说，乡村规划要立足长远，然而当下农村中的产业项目与企业捆绑较深，普遍追求短平快，短期有效益，长期发展提升则较难。“例如有的村子，今天和服装企业合作要建工厂，明天又与食品企业联合建冷库，眼前的利益满足了，但是在土地使用、产业规划等方面缺乏全面统筹，后续的产业布局、用地指标会受到影响，乡村可持续发展难以保证。”

此外，部分较早规划在实施过程中，遭遇政策变动或当地政府发展理念变化，不得不做出调整或暂时搁置。西南地区某县自然资源局负责人说，去年10月，当地才完成“三区三线”划分工作，受制于永久基本农田红线、生态保护红线的划定范围，已完成乡村规划的19个村全部需要调整规划设计。

——村民参与感不强，规划落地缺人才缺经验。部分基层干部反映，村民是规划落地的最直接利益关系者，当前相当部分规划面临“政府出点子，设计机构抓落实，群众一边站”的局面，从起草、调研、论证到最后实施等环节，只有少数村干部或者干脆没有本村人参加，村民内生动力难以得到激活。

中部某省一名从事旅游业的民宿老板说，随着旅游业逐渐复苏，村子正着手规划发展特色民宿产业，村民热情很高。但在民宿建设、旅游业态打造、土地资源合理利用等方面缺乏相关人才和探索经验，纸面上的规划落地实施面临系列难题。

加强统筹引导因地制宜规划

受访专家与干部建议，合理规划乡村发展，需进一步明确主体责任，尊重地方传统文化，加强县域统筹引导，保障村民全过程参与。

尊重地方传统特色，避免规划“一刀切”。受访专家表示，做好乡村规划工作，需明确主体责任，突出不同地方发展重点，尊重各村特色传统文化，避免“一个模板套千村”。中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵等说，一个乡村的发展有其独有的文化脉络，因此乡村规划需因村施策、因势利导，全方位考虑村子的文化传统和发展前景，突出对重点村、中心村的规划设计，加强农村三产融合，挖掘村庄历史人文，因地制宜打造特色乡村。

加强部门协调配合，保障村民全过程参与。湖南省乡村振兴局相关负责人表示，乡村规划在具体操作过程中需加强整体统筹，部门间要积极配合，体现乡村群众所需所盼，要让群众多参与、看得懂、能接受。部分受访对象建议，可探索赋予村支两委更多权力，盘活村集体闲置土地，增加村集体收益，充分发挥村民自治潜能，让真正了解村子的人来规划建设，才能体现特色、让群众满意。

加强县域统筹引导，提高规划前瞻性和科学性。山东乡村振兴研究院院长刘岳等认为，乡村规划可以县域为单位，在更大范围内实现片区规划发展，增强乡村规划的前瞻性、科学性、可行性。建议将行政发展、社会治理、未来空间等因素综合考虑，探索出区域或片区的乡村振兴路线，实现三产一体、融合城乡、整县推进、全域振兴。（采写记者：万志云柳王敏 崔嘉琪 王朋 邵鲁文 杨驰）

（《瞭望》2023年第28期 ）

来源：新华社